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    2. 村务监督委员会制度的局限与拓展
        发布时间:2022-12-29 08:55   来源:城市怎么办

      村务监督委员制度是浙江在乡村治理领域的一项伟大创新,对从源头上遏制农村基层组织权力失范和腐败问题、促进乡村社会和谐稳定,发挥了重要作用。

      习总书记先后八次做出批示指示,给予了长期关注和充分肯定。十八年来村务监督委员会制度(以下简称“村监委制度”)从“一村之计”发展成“浙江经验”,最终上升为“治国之策”。

      然而,村监委制度也有自身局限,面临一系列矛盾,有待进一步深化和拓展。

      村务监督委员会制度的形成背景

      20世纪80年代以后,中国农村在推行村民自治制度过程中,受多种因素影响,一时出现民主选举先行,民主决策、民主管理、民主监督滞后的现象。

      特别是民主监督的缺乏导致农村基层干部违法违纪和以权谋私的现象不断发生,不仅损害了乡村治理的有效性,而且引起了广大民众的强烈不满,甚至危害到了乡村社会的稳定秩序。由浙江省武义县后陈村首创的村监委制度就是在这样的背景下产生,是一项应对乡村治理困境所做出的“需求—回应”型创新。

      后陈村是一个典型的城郊村,在新世纪初的快速城镇化下,集体经济收入大幅增加,但是由于缺乏必要的民主监督和制度规约,村级财务管理混乱,干部违法违纪猖獗,村民多次集体上访,一度引发群体性事件。针对这一严重情况,武义县委在移交处理违法干部后,驻派工作组开展整治试点。县委工作组指导村民代表会议于2004年6月18日选举产生了第一届后陈村村务监督委员会,标志着村监委制度的诞生。后来,这一制度被逐渐推广到全省和全国,并被写入中央文件和国家法律。由于村监委制度诞生于后陈村,人们也习惯将之称为“后陈经验”。

      村务监督委员会制度的核心内涵

      一是党的领导。村监委制度诞生是由武义县委直接领导和推动,随后由县纪委、县组织部具体负责。各地村监委受村党组织领导,村监委主任一般由村党组织成员担任。

      二是分权制约。这一制度创设了村监委,赋予其代表村民实施民主监督的权力,形成了村党组织、村委会之外的“第三种权力”。通过过程性分权与功能性分权,形成村级权力体系中各种力量之间的牵制、约束和调控。

      三是过程监督。事前开展预先监督,事中实施即时监督,事后做好检查监督,通过全过程监督及时遏制村级权力运行中的失范与偏差。

      四是信息沟通。村监委在监督过程中回应村民、开展调查、实施检查,产生了村干部与村民以及村干部内部之间的信息沟通。集中表现为:传递民意的“合意性”沟通、交流村情的“知情性”沟通、提出对策的“建议性”沟通。

      五是制度规范。重视制度机制的建立健全,强调以制度约束权力,不断创新完善村务监督的组织规范、运行机制、工作程序以及村监委建设制度,推动农村基层监督的法治化。

      村务监督委员会制度局限

      以及实施困境

      村监委制度一开始就是针对村干部违法滥权问题,以制度创新完善村级组织体系,由此造成了制度设计上的局限。

      一是村监委制度监督对象局限于村干部特别是村委班子。忽视了村民群众、党政机关人员甚至企业和社会组织等,都可成为农村基层事务决策、管理以及实施的参与主体,难以实现村监委对乡村治理的监督全覆盖。

      二是村监委制度监督主体局限于村监委成员。忽视了村民群众乃至纪检机构、监察机构、审计部门、工程监理、合作社等多元监督力量,都可以成为农村基层事务的监督主体,致使村监委监督难以整合农村基层监督,出现了监督民主性弱和多头监督现象。

      三是村监委制度监督内容局限于村干部违法违纪。忽视了村干部村务管理的失德违意(违背群众意愿),没有充分结合农村社会的乡土性和道德规约,致使村监委难以实现村级权力的全方位调控,出现村务管理“灰色地带”。

      伴随着乡村社会变迁,这些制度局限性以不同形式逐渐暴露出来,引发一系列农村基层监督的矛盾与问题,造成了村监委制度的实施困境。最为突出的是:

      第一,农村基层事务复杂性与村监委权力有限之间的矛盾。乡村治理包含了基层组织建设、基层社会管控、基层社会服务、基层安全保障、农村文化创建、集体经济经营、农村三资管理、乡风文明建设、生态环境治理、旧村改造等等,这些事务不仅有村民自治负责的村务,也有下延到村需要协助的政务。村监委属于村民选举的自治组织,代表村民实施村务民主监督,但上级党委政府派发的重点任务已经超出村民自治范围,村监委对这些事务缺乏充分的监督权力,致使村监委制度的边缘化。根据调查,近年来发生在村监委权限之外的农村基层腐败案例占了相当高比例。

      第二,农村基层监督制度系统性要求与“碎片化”现实之间的矛盾。农村基层事务的复杂性决定了农村基层监督制度应当是一个内在协调的制度体系,但是由于农村基层事务分属于不同党政部门指导或管理,甚至同一事务同时由多部门负责,由此形成农村基层监督建制主体的多元化格局。不同主体根据各自需要和理解,制定相应的不同监督制度。作为村民自治的制度创新,村监委制度就仅是农村基层监督的诸多制度之一。不同监督制度“各唱各调”,各有各标准,甚至同一类型农村基层事务有多种监督制度,出现监督重复、监督冲突、监督越权,加剧了乡村治理的形式主义、官僚主义,基层负担极大加重,反倒监督效果不佳。

      第三,村务监督制度有效性追求与村监委监督不充分之间的矛盾。村监委制度自创立以来不断完善发展,但在各地推行实践中仍然较普遍存在监督不充分、有效性不足的问题,集中表现为:(1)村监委的专门领域监督能力薄弱。村监委由村民选举产生,较好体现了民主性和公平性,但是忽略了专业性考量。村监委成员大多为在村的中老年村民,文化水平有限,缺乏工程、农技、财务、医疗、数字技术等专门领域知识,对于较为简单的常规监督尚可胜任,当面对一些较为复杂(特别是需要专门领域知识)的监督则无力做好。(2)乡村社会的特殊性削弱了村监委监督。尽管当前乡村社会走向开放化,但是“宗族社会”、“熟人社会”“派系社会”“面子社会”的乡土性社会特点仍然存在,村监委成员开展监督往往碍于熟人情面、派系庇护、宗族影响、事后报复等,不愿监督、不敢监督、不好监督,导致村监委制度不同程度地被弱化,在一些更为传统保守的偏远地区甚至流于形式。

      农村基层监督的发展趋势:

      三个拓展

      基于当前国家宏观政策导向,以及村监委制度实施过程中的问题与矛盾,农村基层监督应从三个方面实现拓展。

      一是拓展监督主体:建构农村基层的多元共监格局。由于长期片面强调村民自治,致使村监委几乎抬升为农村基层监督的唯一主体,村监委监督也在一些场合和文件中被等同于农村基层监督。然而,乡村治理实质上是一个多元共治的协同体系,应该将村民群众、村监委、合作社监委会、党委纪检机构、政府监察机构、政府审计部门、会计核算部门、工程监理部门等主体都纳入农村基层监督体系,逐步形成党政监督为主导、村民监督为基础、社会监督为补充的多元共监格局。特别是在“全面从严治党”向基层延伸之际,需要建立健全村务监督专业指导和巡察督导制度,将党政监督嵌入村务监督之中,实现两者的有效联动。

      二是拓展监督方式:形成权力监督、制度规约、道德调控、数智赋能相结合的农村基层监督体系。从纵向上看,既要上合国家意志和法律,又要下合村情民意,将违法违纪监督与失德违意监督结合起来;从横向上看,既要靠权力监督和制度规约,以权力制约权力、以制度规训权力,又要靠道德调控,发挥村内舆论和道德传统的评价作用;从技术上看,要利用移动互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等新兴技术,探索“数智+农村基层监督”的新机制,最终实现农村基层监督的自治、法律、德治、智治“四治融合”。

      三是拓展监督对象:实现农村基层治理主体和事项的全覆盖。随着乡村社会日益走向开放化,以及项目下乡、人才下乡、资本下乡,越来越多的下延政务甚至商业事务进入了农村基层治理范围,村民群众、党政机关人员、企业组织、创业者、专业人才、社会组织等多元主体也都广泛深入地参与到农村基层治理活动中,农村基层监督特别是村监委监督要突破传统的封闭性治理观念,不能仅局限于少数村干部和村务,应根据农村社区发展的具体情况,科学界定和动态调整监督对象,将所有农村基层治理主体和治理事项均纳入监督范围,实现监督的全覆盖。

      【注】本文原载于《浙江社会科学》2019年第7期,作者为卢福营、高健。为阅读方便,略去全部注释,并有较大删节和调整。

      审核:施剑

        作者:高健   编辑:陈俊男
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